حکمرانی نامطلوب تنسیق تامین مالی تبلیغات در انتخابات مجلس شورای اسلامی
حکمرانی نامطلوب تنسیق تامین مالی تبلیغات در
انتخابات مجلس شورای اسلامی
سیدمحمدجونی
کارشناس ارشد مطالعات استراتژیک،امنیت ملی و حکمرانی متعالی
با نزدیک شدن به انتخابات دوازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی در اسفند ماه ، یکی از چالش هایی که از دیرباز در ارتباط با آن وجود داشته دوباره مورد توجه قرار گرفته است. در حالی که امروزه ناظر به نقش برجسته پول و منابع مالی در فرایند تبلیغات انتخابات ها، تقریبا در تمامی کشورهای مردم سالار ، تلاش هایی برای ساماندهی تبلیغات انتخاباتی و علی الخصوص مسئله شیوه تامین مالی آن ها صورت گرفته است، رویکرد در پیش گرفته شده در مورد انتخابات مجلس شورای اسلامی تا به امروز نوعی «رهاشدگی» بوده است. در مصاحبه ای که در مرداد ماه امسال با سخنگوی شورای نگهبان صورت پذیرفت، ایشان بر لزوم پیاده سازی قانون «شفافیت و نظارت بر تامین مالی فعالیت های انتخاباتی در انتخابات مجلس شورای اسلامی» (مصوب سال ۱۳۹۸ و در واپسین روزهای مجلس دهم) تاکید کرده و برخی از مواد قانون «اصلاح قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی» (مصوب در مرداد ماه امسال) را به عنوان تدابیری برای مدیریت وضعیت نا به سامان موجود معرفی کردند. با در نظر داشتن این موارد چه میزان می توان به ساماندهی تامین مالی تبلیغات داوطلبان انتخابات مجلس در انتخابات آتی امیدوار بود؟
نخستین نکته ای که در مورد ساماندهی شیوه تامین مالی تبلیغات داوطلبان در انتخابات ها بایستی در نظر داشت این است که ایجاد قانون و مقررات برای مدیریت این عرصه، جزو پیچیده ترین امور و سخت ترین ابعاد ساماندهی انتخابات هاست. مطالعات مختلفی این را نشان داده است که فاصله میان قوانین و آن چه در عمل در عرصه قوانین و مقررات تامین مالی انتخابات ها پیاده می شود، حتی در کشورهای توسعه یافته زیاد و قابل توجه است. دلیل این موضوع نیز دور از ذهن نیست، زیرا در زمینه تامین مالی و تبلیغات، قانون گذاران در حال وضع قوانینی هستند که محدودیت های مختلفی را برای خود آن ها در انتخابات های بعدی ایجاد می کند. هم چنین نقل و انتقالات مالی همواره می تواند با استفاده از شیوه های غیررسمی و یا واسطه هایی انجام گردد که رصد و شناسایی آن ها را سخت می سازد. ناظر به چنین ملاحظاتی، بسیار مهم و کلیدی است که تلاش ها برای وضع قوانین و مقررات جدید در این عرصه عملگرایانه و ناظر به واقعیت های موجود باشد.
با مروری بر متن قانون «شفافیت و نظارت بر تامین مالی فعالیت های انتخاباتی در انتخابات مجلس شورای اسلامی» به نظر می رسد که این قانون برای اجرا نشدن نوشته شده است و چندین شاهد این حدس را تایید می کند. نخستین شاهد، محدودیت های متعدد غیرقابل پیاده سازی تحمیل شده بر داوطلبان است. به عنوان مثال، در قانون مذکور، هر گونه کمک از سمت اشخاص حقوقی به داوطلبان انتخابات ممنوع شمرده شده و کانال های تامین مالی محدود به اشخاص حقیقی و یا احزاب سیاسی شده است(ماده ۳). چنین محدودیت گسترده ای می تواند به سادگی با واسطه گری یک شخص حقیقی دور زده شود. مورد عجیب تر بعدی، وضع محدودیت بر میزان کمک های هر شخص حقیقی(حداکثر ۲۰ درصد از سقف هزینه های انتخاباتی نامزدها) در شرایطی است که به اذعان بسیاری از شواهد و کارشناسان، حجم قابل توجهی از تراکنش های مالی مربوط به تبلیغات انتخاباتی به صورت نقدی انجام شده و حتی برآورد میزان کلی هزینه های داوطلبین نیز بسیار دشوار است، و فهمیدن سهم دقیق هر یک از تامین کنندگان عملا غیرممکن.
در واقع دو نقص مطرح شده در بند قبلی خود برخاسته از ایرادی دیگر در این قانون است که ضمانت اجرایی آن را از بین می برد، و آن عدم شفافیت داده های ثبت شده در سامانه مالی انتخاات حتی به صورت نسبی است(ماده ۹). در بطن قانون شفافیت و نظارت، سامانه ای قرار دارد که دریافت کنندگان و پرداخت کنندگان کمک های مالی مربوط به تبلیغات در انتخابات مجلس موظف به ثبت تراکنش های خود در آن هستند. اما برخلاف استفاده از واژه «شفافیت» در عنوان قانون، اطلاعات ثبت شده در این سامانه شفاف و برای عموم مردم قابل دسترسی نیست، حتی به صورت خلاصه و کلیاتی از اطلاعات مربوط به نامزدهای مختلف. در شرایطی که دسترسی به داده های این سامانه تنها برای مجریان آن مقدور است، توانایی بررسی چگونگی پیاده سازی قانون از سایر بازیگران سلب شده و امکان ارزیابی پیاده شدن یا عدم پیاده شدن در واقعیت از بین می رود.
ایراد مشروح در بند قبلی به نحوی دیگر نیز پیاده سازی این قانون را مختل می کند: عدم بهره مندی از ظرفیت نظارتی مردم، رسانه ها و ذی نفعان قانون. همان طور که پیش تر نیز ذکر کردیم، در شرایط فعلی بخش قابل توجهی از تراکنش های مالی مربوط به تبلیغات انتخابات مجلس، خصوصا در حوزه های انتخابیه غیر از کلان شهرها، به صورت نقدی و یا غیررسمی و خارج از چارچوب تراکنش های رسمی مد نظر قانون انجام می شود و بازیگران دخیل نیز اغلب انگیزه ای برای شفافیت و گزارش این تراکنش ها ندارند. در این شرایط، رصد تمامی این تراکنش ها توسط مراجع رسمی نیاز به حجم وسیعی از امکانات، نیروی انسانی و منابع مالی داشته و عملا غیرممکن است. یکی از دلایل اصلی شفافیت، به معنی دسترسی عموم مردم به اطلاعات تامین مالی داوطلبان، استفاده از ظرفیت نظارتی بازیگران غیر از مراجع غیررسمی، از مردم و رسانه ها تا داوطلبان رقیب و گزارش موارد عدم تطبیق اطلاعات ثبت شده با واقعیت است. در واقع قانون گذار با جلوگیری از شفافیت و دسترسی عموم مردم به اطلاعات سامانه مالی انتخابات، با یک تیر دو نشان را مورد هدف قرار داده و هم امکان بررسی چگونگی اجراو در نتیجه انگیزه مجری برای پیاده سازی دقیق قانون را از بین برده و از سوی دیگر مجری را از توان نظارتی برخاسته از ظرفیت مردم، رسانه ها و بازیگران رقیب بی بهره کرده است!
فارغ از ایراد بنیادین مطرح شده دو ایراد جدی دیگر نیز در این قانون وجود دارد. نخست این که معمولا قوانین مربوط به ساماندهی تامین مالی انتخابات، از یک سو داوطلبان را با محدودیت هایی مواجه کرده و از سوی دیگر تلاش می کنند تا با تدابیر ایجابی برخی از چالش های داوطلبان را حل کرده و انگیزه همراهی با قانون را فراهم کند. قانون شفافیت و نظارت با نگاهی کاملا سلبی نوشته شده و بدون حتی دادن یک امتیاز و راه حل ایجابی، محدودیت های متعدد و دشوار را بر داوطلبان تحمیل می کند. عدم وجود رویکرد ایجابی، منجر به ایراد دومی نیز می شود: وجود مجازات قضایی به عنوان تنها مجازات و ابزار بازدارنده. در قانون شفافیت و نظارت، برای هر گونه تخلفی، کوچک یا بزرگ، و عمدی یا سهوی، مجازات قضایی و هم چنین محرومیت از نامزدی در هرگونه انتخابات در نظر گرفته شده است. در شرایطی که تنها مجازات های در دسترس چنین سنگین باشند، و تناسبی با اندازه و یا شیوه تخلف نداشته باشند، انگیزه مجری نیز برای پیاده سازی قانون از بین می رود.
با در نظر داشتن همه ی نکات مطرح شده تا این جا، این موضوع غیرمنتظره نیست که با گذشت نزدیک به ۴ سال از تصویب این قانون تلاش خاصی در راستای پیاده سازی آن صورت نگرفته است، زیرا با قانونی مواجه هستیم که محدودیت های بسیاری برای ذی نفعان و مجریان خود به دنبال دارد، و اهدافی دور از دسترس را برای آنان ترسیم می کند. در حالی که مطابق با ماده ۹ این قانون وزارت کشور موظف است تا ظرف مدت یک سال پیش از صدور و اعلام دستور آغاز فرآیند انتخابات سامانه مالی مورد نیاز این قانون را طراحی نماید، هم اکنون و نزدیک به ۵ ماه پیش از انتخابات مجلس هنوز خبری از پیاده سازی این سامانه در دست نیست.
در صورتی که انگیزه ای برای اصلاح این قانون و پیاده سازی جدی یک چارچوب ساماندهی تامین مالی برای انتخابات مجلس وجود داشته باشد، بایستی به دو رکن توجه شود: نخست شفافیت اطلاعات تراکنش های مالی داوطلبان، اگر نه به صورت کامل به صورت خلاصه یا کلی، جهت ضمانت اجرای قانون و بهره بردن از ظرفیت نظارت بازیگران مختلف در مواجهه با حجم زیاد تراکنش های غیررسمی و نقدی انجام شده. و دوم داشتن بعدی ایجابی نظیر تامین بخشی از هزینه های داوطلبان در چارچوب سقفی معین، یا به صورت غیرمستقیم و در اختیار گذاشتن امکاناتی نظیر رسانه های عمومی، توسط دولت منوط به رعایت قوانین و استفاده از آن به عنوان اهرمی برای کنترل رفتار داوطلبان.
اما به غیر از قانون شفافیت و نظارت مصوب ۱۳۹۸، در قانون اصلاح موادی از قانون انتخابات که در تابستان گذشته تصویب شد، ایده ای جالب ولی در عین حال مبهم و خطرناک پیاده سازی شده است. در ماده ۳۸ این قانون، و در راستای بند ۳ سیاست های کلی انتخابات و به منظور ایجاد عدالت انتخاباتی، نهادها و دستگاههای اجرائی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری موظف به دراختیار گذاشتن امکانات خود در اختیار داوطلبان شده اند. هر چند می توان ایده کلی پشت این ابتکار را در راستای عدالت انتخاباتی و کمک به داوطلبان دانست، اما مخاطره جدی که درباره آن وجود دارد، عدم ورود به جزئیات و واگذار کردن شیوه اجرای این ماده به آیین نامه تهیه شده توسط وزیر کشور و «هیات بررسی تبلیغات استانی»، تشکیل شده در ماده ۴۵ این قانون و دارای اکثریت اعضای منصوب دولت است. در این مورد حتی بدون نیاز به مقایسه با قوانین دیگر کشورها نیز می توان فهمید که واگذاری نحوه استفاده از امکانات عمومی به هیاتی که اکثریت اعضای آن منصوب دولت، و به تبع آن مرتبط با یک جناح سیاسی، هستند بسیار خطرناک بوده و می تواند منجر به بی عدالتی حتی بیشتر از حالتی شود که داوطلبان تنها متکی به منابع مالی خود هستند.
هر چند پرداختن به شیوه تامین مالی داوطلبان با رویکردی ایجابی در قانون اخیر اصلاح امیدوارکننده است، اما پیچیدگی که این امردر حل مسئله ساماندهی تامین مالی افزوده است این است که به غیر از قانون شفافیت و نظارت، اکنون با یک قانون دیگر، و همین طور نهادی جدید، با ساختاری نامناسب برای ورود به مسئله ساماندهی تبلیغات(به دلیل اکثریت دولتی و نتیجتا جناحی خود) مواجه هستیم. در نتیجه رسیدن به یک وضعیت حقوقی رو به جلو و اجراپذیر، به غیر از دو رکن ذکرشده(شفافیت و تامین مالی بخشی از هزینه های داوطلبان به صورت مستقیم یا غیرمستقیم) مستلزم اصلاح و یا حل ابهام نسبت قانون شفافیت و نظارت و ماده ۳۸ قانون اصلاح موادی از انتخابات مجلس است.