اطاعت از امر مافوق در امور اداری
امردر لغت به معنای دستور دادن و فرمان میباشد و آمر قانونی کسی است که به حکم قانون صلاحیت صدور
دستور را به ماموری که تحت امر اوست دارد. بنابراین، آمرقانونی مقام صلاحیتدار دولتی اعم از کشوری و ارتشی
است که امتثال امر او اگر خلاف قانون نباشد برای ماموران الزامی است. مثلا بازپرس یا قاضی تحقیق (با فرض
کسب اختیار از دادگاه) میتواند قرار بازداشت صادر کند و ضابطان دادگستری را مامور دستگیری و جلب متهم
نماید یا آنان را مامور کند وارد خانهی متهم شوند وبه تفتیش آن بپردازند. در تمام این موارد، یعنی بازداشت، ورود
به محل سکونت و احتمالا ضبط آلات و ادوات جرم، عمل ماموران کهدر اوضاع واحوال عادی جرم محسوب
میشود مباح است و هیچگونه مواخذهای از آنان چنانچه در حدود قانون به وظیفهی خود پرداخته باشند ممکن
نیست .
با توجه به اینکه در خصوص میزان تکلیف مامور به اطاعت از آمر و چگونگی مسوولیت مامور، در صورت اجرای
اوامر غیر قانونی، دیدگاه های متعارضی وجود دارد، همچنین رویکرد گوناگون قانونگذار، در قوانین مختلف سبب
اختلاف نظرو تشتت آرای حقوقدانان در خصوص جمع بندی دیدگاه قانونگذار، نسبت به موضوع گردیده است و
تحقیقات قبلی نیز نتوانسته است، تلفیق جامعی از دیدگاه های موجود حقوق معاصردر حقوق اسلام ارایه دهد، لذا
این امور سبب شده است، قانونگذار حسب مورد بدون نگاه جامع درست یا نادرست، به یکی از نظریه های موجود،
گرایش پیدا کند که حل نشدن این معضل، می تواند این روند ناصحیح را استمرار بخشد.
پیروی ماموران از دستور مقام صلاحیتداردر حالت عادی اشکالی به وجود نمیآورد، اما در صورتی که مقام
قضایی دستوری برخلاف قانون صادر کرد مساله دشوار میشود؛ آیا امر غیر قانونی به تنهایی میتواند علت مشروعیت جرم شناخته شود؟ یا اینکه مامور جهت اجرای اوامرمافوق موظف است اولا، تشخیص دهد که آیا وی
صلاحیت صدور دستور را دارد یا خیر و ثانیا، تحقیق و بررسی کند که آیا اوامر منطبق با متن قانون هست یا خیر؟
در جواب این سوالات نظریههای مختلفی ارائه شده است:
الف. نظریهی اطاعت کامل
طبق این نظریه مامور مکلف است دستور مافوق خود را بیچون و چرا اجرا کند تا بتوان به نظم اداری دست یافت،
زیرا عدم اطاعت مامور موجب ازهمگسیختگی کارها واختلال در نظم اداری خواهد شد که نتیجه ی آن
بیانضباطی در کارو توقف امور خواهد بود. در این سیستم اجرای یک امر، حتی غیرقانونی همیشه یک عامل
توجیه کننده است، زیرا در کلیهی احوال و اوضاع زیردست مکلف به اطاعت از مافوق است و باید اوامراو را بدون
ارزیابی اجرا کند. بر این نظریه این انتقاد وارد شده که بین مافوق و مادون اشکالات عملی و همچنین اشکالات
اخلاقی ایجاد خواهد کرد ومامور آلت بی اراده ای در دست آمر خواهد بود که هر گونه دستور را بیتوجه به
صحت و سقم آن اجرا خواهد کرد .
ب. نظریهی بررسی اوامر
این نظریه بالعکس نظر قبل برای مادون حق یا تکلیف ارزیابی نمودن اوامر صادره و تشخیص قانونی بودن یا قانونی
نبودن آن را قائل است و بیان میکند که هرگاه مافوق، مادون را مامور اجرای تمری برخلاف قانون بکند، مامور
نباید از آن اطاعت کند، چرا که اطاعت از مافوق باید تا حدی باشد که قانون نقض نشود، در نتیجه اجرای امر
غیرقانونی موجب مشروعیت عمل ارتکابی نمیشود.
این نظره به نام سیستم سرنیزههای باشعور نامگذاری شده است و باید اعتراف کرد که ممکن است انضباط را به
خصوص در ارتش به خطر بیاندازد .
ج. نظریهی بینابین
نظر به نتایج سوء و نامطلوبی که دونظریهی فوق دربرداشت، طرز فکر ثالثی از سوی حقوقدانان ابراز شد. برطبق
این نظریه، بایستی میان اوامری که به طور وضوح برخلاف قانون است و دستوراتی که ظاهرا قانونی است تفاوت
قائل شد. اجرای اوامری که به طور بارز مغایربا قانون است رافع مسئولیت نیست، ولی دستوراتی که قانونی بودن یا
قانونی نبودن آن همراه با شک و تردید است، عدم مسئولیت زیردستی را که مجری آن اوامر بوده به دنبال دارد.
به نظرمیرسد قانون مجازات اسلامی ایران نیزبا بهکار بردن واژهی «اشتباه قابل قبول» در مادهی 57 از همین نظریه
تبعیت کرده است.
اگر مستخدم دستورهای مقام های بالاتررا در حدود وظایف اداری اجرا نکند واز آن سرپیچی کند مرتکب تخلف
شدهاست .
دادنامه شماره ١٩٥ مورخ ٢٠/٦/١٣٧٩ هیات عمومی دیوان عدالت اداری دایر براینکه تمرد، عدم اطاعت از دستور
قانونی مقام مافوق در قلمرو وظایف و تکالیف پست سازمانی مربوط است.
ماده ٩٦ قانون مدیریت خدمات کشوری- کارمندان دستگاههای اجرائی مکلف میباشند در حدود قوانین و
مقررات، احکام و اوامر روسای مافوق خود را در امور اداری اطاعت نمایند. اگر کارمندان حکم یا امرمقام مافوق
را برخلاف قوانین و مقررات اداری تشخیص دهد، مکلف است کتبا مغایرت دستور را با قوانین و مقررات به مقام
مافوق اطلاع دهد. در صورتی که بعد از این اطلاع، مقام مافوق کتبا اجراء دستور خود را تایید کرد، کارمندان
مکلف به اجراءدستور صادره خواهد بود واز این حیث مسوولیتی متوجه کارمندان نخواهد بود و پاسخگویی با مقام
دستور دهنده میباشد .
از سوی دیگر ماده ٥٧ قانون مجازات اسلامی مقرر میدارد: «هرگاه به امر غیرقانونی یکی از مقامات رسمی جرمی
واقع شود آمرو مامور به مجازات مقرردر قانون محکوم میشوند، ولی ماموری که امرآمر را به علت اشتباه قابل
قبول و به تصور اینکه قانونی است اجراء کرده باشد فقط به پرداخت دیه یا ضمان مالی محکوم خواهد شد. «
به نظرمیرسد با جمع ماده ٩٦ قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده ٥٧ قانون مجازات اسلامی میتوان حالات
زیررا متصور شد:
الف- کارمند از غیرقانونی بودن دستور مقام مافوق آگاه بوده و بدون اینکه موضوع غیرقانونی بودن دستور را به آمر
اطلاع دهد دستور را اجرا نماید؛ در این حالت آمر و کارمند به مجازات مقرر در قانون محکوم میشوند.
ب- کارمند از غیرقانونی بودن دستور مقام مافوق آگاه بودهو کتبا مغایرت دستور را با قوانین و مقررات به مقام
مافوق اطلاع داده، ولی مقام مافوق کتبا اجرای دستور خود را تایید کرده باشد؛ در این صورت هیچگونه مسوولیتی
متوجه کارمند نخواهد بود.
- کارمند از غیرقانونی بودن دستور مافوق مطلع نبوده و یا به تصور اینکه دستور قانونی است، آن را اجراء کرده
باشد؛ در این حالت کارمند مسوولیت جزایی نداشته و فقط (حسب مورد) به پرداخت دیه و یا خسارتهای مالی
محکوم میشود. در واقع چون از دیدگاه قانونگذار اصل براین است که کارمندان باید از قوانین و مقررات آگاه
باشند، به همین دلیل اثبات جهل به قانون وتصور قانونی بودن دستور مافوق، فقط مسوولیت جزایی کارمند را از بین
ذمیبرد و تاثیری در مسوولیت مدنی و مالی وی ندارد.
با دقت در مطالب بالا میتوان فهمید، کارمندان علاوه براطاعت از دستورات مقام مافوق، مکلف به رعایت قوانین و
مقررات نیزمیباشند. به گونهای که تصمیمات غیرقانونی کارمندان و مقامات اداری باطل بوده و همچنین کارمندانی
که تصمیمات خلاف قانون اتخاذ نموده و یا برخلاف قانون عمل میکند، مسوولیت کیفری، مدنی و انتظامی
(اداری) خواهند داشت .
شرایط تحقق امر آمر قانونی
بند 1 مادهی 56 ق.م.ا جرم تلقی نشدن عمل مامور را موکول به دو شرط نموده است: اولا، صدور امراز طرف آمر
قانونی و ثانیا، خلاف شرع نبودن امر.
مفهوم شرع در اینجا اعم از قانون است. چه اصلا اعتبار قوانین موکول به عدم مغایرت آنها با شرع است و قانون
اساسی براین امرتاکید دارد.
مقصود از امر آمر قانونی، دستوراتی است که از طرف یک مقام صلاحیتدار صادر شده باشد. بنابراین دستوری که
از طرف پدر به فرزند صادرمیشود و یا اوامری که یک کارفرما به کارمند ومستخدم خود میدهد، امر آمر قانونی
تلقی نمیکردد. حال اگرامری که از طرف مقام صلاحیتدار صادر میشود، هرچند مستند به حکم قانون نباشد ولی
چون صرفا از طرف مقام صلاحیتدار صادر شده، امر آمرقانونی تلقی میشود.
امر آمر قانونی باید دارای شرایطی باشد:
1امردر شمار اموری باشد که قانونا در صلاحیت آمراست. بنابراین اگر فرماندهیانتظامی برای کشف جرم به
ماموران تحت امر خود دستور استراق سمع یا ضبط مکالمات تلفنی اشخاص را بدهد، چون این امردر صلاحیت این
فرماندهی نیست، ضابطان نباید چین دستوری را اجرا کنند. ولی اگر دستوری ناموجه وبیدلیل از مقام صلاحیتدار
صادر شد تکلیف چیست؟ مثل اینکه مقام قضایی قرار بازداشت ناموجهی صادر کرده و ضابطان را به اجرای آن
مامور سازد ویا بیدلیل برای تفتیش خانهای دستور دهد. در اینگونه موارد هیچگونه تقصیری در اجرای دستور
مقام صالح متوجه ماموران نیست.
فرض دیگراین است که آمر صلاحیت قانونی را فاقد بودهولی در سلسله مراتب اداری اقتدار عمل داشته باشد. در
این صورت نیز نمیتوان مامور را که اقدامات خود رابه ظاهر امور متکی ساخته مقصر شناخت. در اینباره یکی از
شعب دیوان عالی کشور در حکم شمارهی 25/5/15-720 چنین نظرداده: «در مورد جرم توقیف غیرقانونی، اگر
متهم در تمام مراحل عمل خود را مبتنی به دستور مافوق نموده واز بعضی اوراق نیز همین طور استنباط شود دادگاه
نبایستی (به ملاحظه اینکه آمرین سمت قانونی نداشتهاند) بدون توجه به اجبار اداری متهم به اطاعت امر آنان مبادرت
به صدور حکم محکومیت کند.»
-2آمر باید در سلسله مراتب اداری قرار گرفته باشد. وجود رابطهی استخدامی و نیزمافوق و مادون بودن آمر و
مامور از جهت سلسله مراتب اداری باید محرز گردد. باید توجه داشت که حدود اعمال مادهی 56 محدود به
ماموران دولت است و افراد عادی را در بر نمیگیرد.
-3امر آمر باید در شکل مقرر قانونی صادر شده باشد. برای مثال دستور جلب متهم باید درورقهی جلبی که امضا و
مهرمقام قضایی و سایر شرایط لازم را دارد صادر شود. مطابق مادهی 54 قانون استخدامی کشوری اصلاحی
:1352 «مستخدم مکلف است در حدود قوانین و مقررات احکام و اوامر روسای مافوق خود را در امور اداری
اطاعت نماید. اگر مستخدم حکم یا امرمافوق خود را برخلاف قوانین و مقررات تشخیص دهد، مکلف است کتبا
مغایرت دستور را با قوانین ومقررات به مقام مافوق ااطلاع دهد، درصورتی که بعد از این اطلاع مقام مافوق کتبا
اجرای دستور خود را تایید کرد، مستخدم مکلف به اجرای دستور صادره خواهد بود.»
4مامور برحسب قانون مکلف به اجرای دستور باشد. هرگاه مامور به اجرای امری هیچ گونه وظیفهای در قبال آن
ندارد مبادرت به انجام آن کند مقصر شناخته میشود هرجند این امر قانونی باشد. مثلا مدیردفتر دادگاه هیچ تکلیفی
در اجرای قرار بازداشتی که مقام قضای صادر میکند ندارد .
مسئولیت اجرا کنندهی امرآمر قانونی
علیالاصول امرآمر قانونی نه تنها مسئولیت جزایی را ازبین میبرد بلکهرافع مسئولیت مدنی نیز هست زیرا تقصیری
از ناحیهی مامور حادث نشده است تا بتوان رابطهی سببیت بین عمل و خسارت ایجاد کرد.
اما در مواردی که امرمقام قانونی بدون حکم قانون باشد یا اصلا امر، غیر قانونی باشد وجرمی واقع گردد آمر
ومامور به مجازات مقرردر قانون محکوم میشوند، مگر اینکه مامور، امر آمررا به علت اشتباه قابل قبول و به تصور
اینکه قانونی است اجرا کرده باشد که در این حالت فقط آمرمحکوم به مجازات میشود و مامور تنها مسئول
پرداخت خسارت مالی یا دیهی جرمی است که مرتکب شده.
اما مشکل اساسی در اینجا تشخیص صحت و سقم ادعای مامور نسبت به اشتباه قابل قبول است. باید توجه داشت که
قانونگذار عدم مجازات رادر مادهی 56 ق.م.ا منوط به دو شرط کرده است: خلاف قانون نبودن و خلاف شرع
نبودن. سوالی که مطرح است اینکه آیا مامور باید علاوه بر سنجش عمل نسبت به خلاف قانون نبودن، باید عدم
مغایرت امررا با خلاف شرع نبودن هم در نظر بگیرد؟ به خصوص که اعتقاد بهدر نظر گرفتن هردوامربا
دشواریهای بسیاری همراه است.
به نظرمیرسد با توجه به اینکه قوانین پس از اینکه خلاف شرع نبودن آنها احراز شد به تصویب میرسند بنابراین
حکم قانون همان حکم شرع است که اگردستور آمر قانونی با آن مطابقت نداشت مامور باید با آن مخالفت کند. اما
در صورتی که شرع را اعم از قانون بگیریم باید این ماده را این طور توجیه کنیم که از مادهی 56 این مقصود
فهمیده میشود که آنچه باید «خلاف شرع هم نباشد» همان «ارتکاب عمل» است به این معنی که ماموردر در اجرای
عملی که بنا به دستور آمر قانونی و حکم قانونی به او محول شده باید رعایت جهات شرعی را نیز بنماید برای مثال مامور نیروی انتظامی که برای دستور تفتیش خانهی متهم که ممکن است زن باشد بر او وارد میشود ناگزیر از رعایت شئون اسلامی است. امردر لغت به معنای دستور دادن و فرمان میباشد و آمر قانونی کسی است که به حکم قانون صلاحیت صدور دستور را به ماموری که تحت امر اوست دارد. بنابراین، آمرقانونی مقام صلاحیتدار دولتی اعم از کشوری و ارتشی است که امتثال امر او اگر خلاف قانون نباشد برای ماموران الزامی است. مثلا بازپرس یا قاضی تحقیق (با فرض
کسب اختیار از دادگاه) میتواند قرار بازداشت صادر کند و ضابطان دادگستری را مامور دستگیری و جلب متهم نماید یا آنان را مامور کند وارد خانهی متهم شوند وبه تفتیش آن بپردازند. در تمام این موارد، یعنی بازداشت، ورود به محل سکونت و احتمالا ضبط آلات و ادوات جرم، عمل ماموران کهدر اوضاع واحوال عادی جرم محسوب میشود مباح است و هیچگونه مواخذهای از آنان چنانچه در حدود قانون به وظیفهی خود پرداخته باشند ممکن
نیست .
با توجه به اینکه در خصوص میزان تکلیف مامور به اطاعت از آمر و چگونگی مسوولیت مامور، در صورت اجرای اوامر غیر قانونی، دیدگاه های متعارضی وجود دارد، همچنین رویکرد گوناگون قانونگذار، در قوانین مختلف سبب اختلاف نظرو تشتت آرای حقوقدانان در خصوص جمع بندی دیدگاه قانونگذار، نسبت به موضوع گردیده است و تحقیقات قبلی نیز نتوانسته است، تلفیق جامعی از دیدگاه های موجود حقوق معاصردر حقوق اسلام ارایه دهد، لذا این امور سبب شده است، قانونگذار حسب مورد بدون نگاه جامع درست یا نادرست، به یکی از نظریه های موجود، گرایش پیدا کند که حل نشدن این معضل، می تواند این روند ناصحیح را استمرار بخشد.
پیروی ماموران از دستور مقام صلاحیتداردر حالت عادی اشکالی به وجود نمیآورد، اما در صورتی که مقام قضایی دستوری برخلاف قانون صادر کرد مساله دشوار میشود؛ آیا امر غیر قانونی به تنهایی میتواند علت مشروعیت جرم شناخته شود؟ یا اینکه مامور جهت اجرای اوامرمافوق موظف است اولا، تشخیص دهد که آیا وی صلاحیت صدور دستور را دارد یا خیر و ثانیا، تحقیق و بررسی کند که آیا اوامر منطبق با متن قانون هست یا خیر؟
در جواب این سوالات نظریههای مختلفی ارائه شده است:
الف. نظریهی اطاعت کامل
طبق این نظریه مامور مکلف است دستور مافوق خود را بیچون و چرا اجرا کند تا بتوان به نظم اداری دست یافت، زیرا عدم اطاعت مامور موجب ازهمگسیختگی کارها واختلال در نظم اداری خواهد شد که نتیجهی آن بیانضباطی در کارو توقف امور خواهد بود. در این سیستم اجرای یک امر، حتی غیرقانونی همیشه یک عامل توجیه کننده است، زیرا در کلیهی احوال و اوضاع زیردست مکلف به اطاعت از مافوق است و باید اوامراو را بدون ارزیابی اجرا کند. بر این نظریه این انتقاد وارد شده که بین مافوق و مادون اشکالات عملی و همچنین اشکالات
اخلاقی ایجاد خواهد کرد ومامور آلت بی اراده ای در دست آمر خواهد بود که هر گونه دستور را بیتوجه به صحت و سقم آن اجرا خواهد کرد .
ب. نظریهی بررسی اوامر
این نظریه بالعکس نظر قبل برای مادون حق یا تکلیف ارزیابی نمودن اوامر صادره و تشخیص قانونی بودن یا قانونی نبودن آن را قائل است و بیان میکند که هرگاه مافوق، مادون را مامور اجرای تمری برخلاف قانون بکند، مامور نباید از آن اطاعت کند، چرا که اطاعت از مافوق باید تا حدی باشد که قانون نقض نشود، در نتیجه اجرای امر
غیرقانونی موجب مشروعیت عمل ارتکابی نمیشود.
این نظره به نام سیستم سرنیزههای باشعور نامگذاری شده است و باید اعتراف کرد که ممکن است انضباط را به خصوص در ارتش به خطر بیاندازد .
ج. نظریهی بینابین نظر به نتایج سوء و نامطلوبی که دونظریهی فوق دربرداشت، طرز فکر ثالثی از سوی حقوقدانان ابراز شد. برطبق این نظریه، بایستی میان اوامری که به طور وضوح برخلاف قانون است و دستوراتی که ظاهرا قانونی است تفاوت
قائل شد. اجرای اوامری که به طور بارز مغایربا قانون است رافع مسئولیت نیست، ولی دستوراتی که قانونی بودن یا قانونی نبودن آن همراه با شک و تردید است، عدم مسئولیت زیردستی را که مجری آن اوامر بوده به دنبال دارد.
به نظرمیرسد قانون مجازات اسلامی ایران نیزبا بهکار بردن واژهی «اشتباه قابل قبول» در مادهی 57 از همین نظریه تبعیت کرده است.
اگر مستخدم دستورهای مقام های بالاتررا در حدود وظایف اداری اجرا نکند واز آن سرپیچی کند مرتکب تخلف شدهاست .
دادنامه شماره ١٩٥ مورخ ٢٠/٦/١٣٧٩ هیات عمومی دیوان عدالت اداری دایر براینکه تمرد، عدم اطاعت از دستور قانونی مقام مافوق در قلمرو وظایف و تکالیف پست سازمانی مربوط است.
ماده ٩٦ قانون مدیریت خدمات کشوری- کارمندان دستگاههای اجرائی مکلف میباشند در حدود قوانین و مقررات، احکام و اوامر روسای مافوق خود را در امور اداری اطاعت نمایند. اگر کارمندان حکم یا امرمقام مافوق
را برخلاف قوانین و مقررات اداری تشخیص دهد، مکلف است کتبا مغایرت دستور را با قوانین و مقررات به مقام مافوق اطلاع دهد. در صورتی که بعد از این اطلاع، مقام مافوق کتبا اجراء دستور خود را تایید کرد، کارمندان
مکلف به اجراءدستور صادره خواهد بود واز این حیث مسوولیتی متوجه کارمندانذنخواهد بود و پاسخگویی با مقام
دستور دهنده میباشد .
از سوی دیگر ماده ٥٧ قانون مجازات اسلامی مقرر میدارد: «هرگاه به امر غیرقانونی یکی از مقامات رسمی جرمی
واقع شود آمرو مامور به مجازات مقرردر قانون محکوم میشوند، ولی ماموری که امرآمر را به علت اشتباه قابل قبول و به تصور اینکه قانونی است اجراء کرده باشد فقط به پرداخت دیه یا ضمان مالی محکوم خواهد شد. «
به نظرمیرسد با جمع ماده ٩٦ قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده ٥٧ قانون مجازات اسلامی میتوان حالات زیررا متصور شد:
الف- کارمند از غیرقانونی بودن دستور مقام مافوق آگاه بوده و بدون اینکه موضوع غیرقانونی بودن دستور را به آمر اطلاع دهد دستور را اجرا نماید؛ در این حالت آمر و کارمند به مجازات مقرر در قانون محکوم میشوند.
ب- کارمند از غیرقانونی بودن دستور مقام مافوق آگاه بودهو کتبا مغایرت دستور را با قوانین و مقررات به مقام مافوق اطلاع داده، ولی مقام مافوق کتبا اجرای دستور خود را تایید کرده باشد؛ در این صورت هیچگونه مسوولیتی متوجه کارمند نخواهد بود.
- کارمند از غیرقانونی بودن دستور مافوق مطلع نبوده و یا به تصور اینکه دستور قانونی است، آن را اجراء کرده باشد؛ در این حالت کارمند مسوولیت جزایی نداشته و فقط (حسب مورد) به پرداخت دیه و یا خسارتهای مالی محکوم میشود. در واقع چون از دیدگاه قانونگذار اصل براین است که کارمندان باید از قوانین و مقررات آگاه باشند، به همین دلیل اثبات جهل به قانون وتصور قانونی بودن دستور مافوق، فقط مسوولیت جزایی کارمند را از بین میبرد و تاثیری در مسوولیت مدنی و مالی وی ندارد.
با دقت در مطالب بالا میتوان فهمید، کارمندان علاوه براطاعت از دستورات مقام مافوق، مکلف به رعایت قوانین و مقررات نیزمیباشند. به گونهای که تصمیمات غیرقانونی کارمندان و مقامات اداری باطل بوده و همچنین کارمندانی که تصمیمات خلاف قانون اتخاذ نموده و یا برخلاف قانون عمل میکند، مسوولیت کیفری، مدنی و انتظامی (اداری) خواهند داشت .
شرایط تحقق امر آمر قانونی بند 1 مادهی 56 ق.م.ا جرم تلقی نشدن عمل مامور را موکول به دو شرط نموده است: اولا، صدور امراز طرف آمر قانونی و ثانیا، خلاف شرع نبودن امر.
مفهوم شرع در اینجا اعم از قانون است. چه اصلا اعتبار قوانین موکول به عدم مغایرت آنها با شرع است و قانون اساسی براین امرتاکید دارد.
مقصود از امر آمر قانونی، دستوراتی است که از طرف یک مقام صلاحیتدار صادر شده باشد. بنابراین دستوری که از طرف پدر به فرزند صادرمیشود و یا اوامری که یک کارفرما به کارمند ومستخدم خود میدهد، امر آمر قانونی تلقی نمیکردد. حال اگرامری که از طرف مقام صلاحیتدار صادر میشود، هرچند مستند به حکم قانون نباشد ولی
چون صرفا از طرف مقام صلاحیتدار صادر شده، امر آمرقانونی تلقی میشود.
امر آمر قانونی باید دارای شرایطی باشد:
1امردر شمار اموری باشد که قانونا در صلاحیت آمراست. بنابراین اگر فرماندهیانتظامی برای کشف جرم به
ماموران تحت امر خود دستور استراق سمع یا ضبط مکالمات تلفنی اشخاص را بدهد، چون این امردر صلاحیت این فرماندهی نیست، ضابطان نباید چین دستوری را اجرا کنند. ولی اگر دستوری ناموجه وبیدلیل از مقام صلاحیتدار صادر شد تکلیف چیست؟ مثل اینکه مقام قضایی قرار بازداشت ناموجهی صادر کرده و ضابطان را به اجرای آن مامور سازد ویا بیدلیل برای تفتیش خانهای دستور دهد. در اینگونه موارد هیچگونه تقصیری در اجرای دستور مقام صالح متوجه ماموران نیست.
فرض دیگراین است که آمر صلاحیت قانونی را فاقد بودهولی در سلسله مراتب اداری اقتدار عمل داشته باشد. در این صورت نیز نمیتوان مامور را که اقدامات خود رابه ظاهر امور متکی ساخته مقصر شناخت. در اینباره یکی از شعب دیوان عالی کشور در حکم شمارهی 25/5/15-720 چنین نظرداده: «در مورد جرم توقیف غیرقانونی، اگر متهم در تمام مراحل عمل خود را مبتنی به دستور مافوق نموده واز بعضی اوراق نیز همین طور استنباط شود دادگاه نبایستی (به ملاحظه اینکه آمرین سمت قانونی نداشتهاند) بدون توجه به اجبار اداری متهم به اطاعت امر آنان مبادرت به صدور حکم محکومیت کند.»
-2آمر باید در سلسله مراتب اداری قرار گرفته باشد. وجود رابطهی استخدامی و نیزمافوق و مادون بودن آمر و مامور از جهت سلسله مراتب اداری باید محرز گردد. باید توجه داشت که حدود اعمال مادهی 56 محدود به ماموران دولت است و افراد عادی را در بر نمیگیرد.
-3امر آمر باید در شکل مقرر قانونی صادر شده باشد. برای مثال دستور جلب متهم باید درورقهی جلبی که امضا و مهرمقام قضایی و سایر شرایط لازم را دارد صادر شود. مطابق مادهی 54 قانون استخدامی کشوری اصلاحی :1352 «مستخدم مکلف است در حدود قوانین و مقررات احکام و اوامر روسای مافوق خود را در امور اداری
اطاعت نماید. اگر مستخدم حکم یا امرمافوق خود را برخلاف قوانین و مقررات تشخیص دهد، مکلف است کتبا مغایرت دستور را با قوانین ومقررات به مقام مافوق ااطلاع دهد، درصورتی که بعد از این اطلاع مقام مافوق کتبا اجرای دستور خود را تایید کرد، مستخدم مکلف به اجرای دستور صادره خواهد بود.»
4مامور برحسب قانون مکلف به اجرای دستور باشد. هرگاه مامور به اجرای امری هیچ گونه وظیفهای در قبال آن ندارد مبادرت به انجام آن کند مقصر شناخته میشود هرجند این امر قانونی باشد. مثلا مدیردفتر دادگاه هیچ تکلیفی در اجرای قرار بازداشتی که مقام قضای صادر میکند ندارد .
مسئولیت اجرا کنندهی امرآمر قانونی علیالاصول امرآمر قانونی نه تنها مسئولیت جزایی را ازبین میبرد بلکهرافع مسئولیت مدنی نیز هست زیرا تقصیری از ناحیهی مامور حادث نشده است تا بتوان رابطهی سببیت بین عمل و خسارت ایجاد کرد.
اما در مواردی که امرمقام قانونی بدون حکم قانون باشد یا اصلا امر، غیر قانونی باشد وجرمی واقع گردد آمر ومامور به مجازات مقرردر قانون محکوم میشوند، مگر اینکه مامور، امر آمررا به علت اشتباه قابل قبول و به تصور اینکه قانونی است اجرا کرده باشد که در این حالت فقط آمرمحکوم به مجازات میشود و مامور تنها مسئول پرداخت خسارت مالی یا دیهی جرمی است که مرتکب شده.
اما مشکل اساسی در اینجا تشخیص صحت و سقم ادعای مامور نسبت به اشتباه قابل قبول است. باید توجه داشت که قانونگذار عدم مجازات رادر مادهی 56 ق.م.ا منوط به دو شرط کرده است: خلاف قانون نبودن و خلاف شرع نبودن. سوالی که مطرح است اینکه آیا مامور باید علاوه بر سنجش عمل نسبت به خلاف قانون نبودن، باید عدم
مغایرت امررا با خلاف شرع نبودن هم در نظر بگیرد؟ به خصوص که اعتقاد بهدر نظر گرفتن هردوامربا دشواریهای بسیاری همراه است.
به نظرمیرسد با توجه به اینکه قوانین پس از اینکه خلاف شرع نبودن آنها احراز شد به تصویب میرسند بنابراین حکم قانون همان حکم شرع است که اگردستور آمر قانونی با آن مطابقت نداشت مامور باید با آن مخالفت کند. اما در صورتی که شرع را اعم از قانون بگیریم باید این ماده را این طور توجیه کنیم که از مادهی 56 این مقصود
فهمیده میشود که آنچه باید «خلاف شرع هم نباشد» همان «ارتکاب عمل» است به این معنی که ماموردر در اجرای عملی که بنا به دستور آمر قانونی و حکم قانونی به او محول شده باید رعایت جهات شرعی را نیز بنماید برای مثال مامور نیروی انتظامی که برای دستور تفتیش خانهی متهم که ممکن است زن باشد بر او وارد میشود ناگزیر از رعایت شئون اسلامی استقانونی نبودن آن همراه با شک و تردید است، عدم مسئولیت زیردستی را که مجری آن اوامر بوده به دنبال دارد.
به نظرمیرسد قانون مجازات اسلامی ایران نیزبا بهکار بردن واژهی «اشتباه قابل قبول» در مادهی 57 از همین نظریه
تبعیت کرده است.
اگر مستخدم دستورهای مقام های بالاتررا در حدود وظایف اداری اجرا نکند واز آن سرپیچی کند مرتکب تخلف
شدهاست .
دادنامه شماره ١٩٥ مورخ ٢٠/٦/١٣٧٩ هیات عمومی دیوان عدالت اداری دایر براینکه تمرد، عدم اطاعت از دستور
قانونی مقام مافوق در قلمرو وظایف و تکالیف پست سازمانی مربوط است.
ماده ٩٦ قانون مدیریت خدمات کشوری- کارمندان دستگاههای اجرائی مکلف میباشند در حدود قوانین و
مقررات، احکام و اوامر روسای مافوق خود را در امور اداری اطاعت نمایند. اگر کارمندان حکم یا امرمقام مافوق
را برخلاف قوانین و مقررات اداری تشخیص دهد، مکلف است کتبا مغایرت دستور را با قوانین و مقررات به مقام
مافوق اطلاع دهد. در صورتی که بعد از این اطلاع، مقام مافوق کتبا اجراء دستور خود را تایید کرد، کارمندان
مکلف به اجراءدستور صادره خواهد بود واز این حیث مسوولیتی متوجه کارمندان نخواهد بود و پاسخگویی با مقام
دستور دهنده میباشد .
از سوی دیگر ماده ٥٧ قانون مجازات اسلامی مقرر میدارد: «هرگاه به امر غیرقانونی یکی از مقامات رسمی جرمی
واقع شود آمرو مامور به مجازات مقرردر قانون محکوم میشوند، ولی ماموری که امرآمر را به علت اشتباه قابل
قبول و به تصور اینکه قانونی است اجراء کرده باشد فقط به پرداخت دیه یا ضمان مالی محکوم خواهد شد. «
به نظرمیرسد با جمع ماده ٩٦ قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده ٥٧ قانون مجازات اسلامی میتوان حالات
زیررا متصور شد:
الف- کارمند از غیرقانونی بودن دستور مقام مافوق آگاه بوده و بدون اینکه موضوع غیرقانونی بودن دستور را به آمر
اطلاع دهد دستور را اجرا نماید؛ در این حالت آمر و کارمند به مجازات مقرر در قانون محکوم میشوند.
ب- کارمند از غیرقانونی بودن دستور مقام مافوق آگاه بودهو کتبا مغایرت دستور را با قوانین و مقررات به مقام
مافوق اطلاع داده، ولی مقام مافوق کتبا اجرای دستور خود را تایید کرده باشد؛ در این صورت هیچگونه مسوولیتی
متوجه کارمند نخواهد بود.
- کارمند از غیرقانونی بودن دستور مافوق مطلع نبوده و یا به تصور اینکه دستور قانونی است، آن را اجراء کرده
باشد؛ در این حالت کارمند مسوولیت جزایی نداشته و فقط (حسب مورد) به پرداخت دیه و یا خسارتهای مالی
محکوم میشود. در واقع چون از دیدگاه قانونگذار اصل براین است که کارمندان باید از قوانین و مقررات آگاه
باشند، به همین دلیل اثبات جهل به قانون وتصور قانونی بودن دستور مافوق، فقط مسوولیت جزایی کارمند را از بین
میبرد و تاثیری در مسوولیت مدنی و مالی وی ندارد.
با دقت در مطالب بالا میتوان فهمید، کارمندان علاوه براطاعت از دستورات مقام مافوق، مکلف به رعایت قوانین و
مقررات نیزمیباشند. به گونهای که تصمیمات غیرقانونی کارمندان و مقامات اداری باطل بوده و همچنین کارمندانی
که تصمیمات خلاف قانون اتخاذ نموده و یا برخلاف قانون عمل میکند، مسوولیت کیفری، مدنی و انتظامی
(اداری) خواهند داشت .
شرایط تحقق امر آمر قانونی
بند 1 مادهی 56 ق.م.ا جرم تلقی نشدن عمل مامور را موکول به دو شرط نموده است: اولا، صدور امراز طرف آمر
قانونی و ثانیا، خلاف شرع نبودن امر.
مفهوم شرع در اینجا اعم از قانون است. چه اصلا اعتبار قوانین موکول به عدم مغایرت آنها با شرع است و قانون
اساسی براین امرتاکید دارد.
مقصود از امر آمر قانونی، دستوراتی است که از طرف یک مقام صلاحیتدار صادر شده باشد. بنابراین دستوری که
از طرف پدر به فرزند صادرمیشود و یا اوامری که یک کارفرما به کارمند ومستخدم خود میدهد، امر آمر قانونی
تلقی نمیکردد. حال اگرامری که از طرف مقام صلاحیتدار صادر میشود، هرچند مستند به حکم قانون نباشد ولی
چون صرفا از طرف مقام صلاحیتدار صادر شده، امر آمرقانونی تلقی میشود.
امر آمر قانونی باید دارای شرایطی باشد:
وران تحت امر خود دستور استراق سمع یا ضبط مکالمات تلفنی اشخاص را بدهد، چون این امردر صلاحیت این
فرماندهی نیست، ضابطان نباید چین دستوری را اجرا کنند. ولی اگر دستوری ناموجه وبیدلیل از مقام صلاحیتدار
صادر شد تکلیف چیست؟ مثل اینکه مقام قضایی قرار بازداشت ناموجهی صادر کرده و ضابطان را به اجرای آن
مامور سازد ویا بیدلیل برای تفتیش خانهای دستور دهد. در اینگونه موارد هیچگونه تقصیری در اجرای دستور
مقام صالح متوجه ماموران نیست.
فرض دیگراین است که آمر صلاحیت قانونی را فاقد بودهولی در سلسله مراتب اداری اقتدار عمل داشته باشد. در
این صورت نیز نمیتوان مامور را که اقدامات خود رابه ظاهر امور متکی ساخته مقصر شناخت. در اینباره یکی از
شعب دیوان عالی کشور در حکم شمارهی 25/5/15-720 چنین نظرداده: «در مورد جرم توقیف غیرقانونی، اگر
متهم در تمام مراحل عمل خود را مبتنی به دستور مافوق نموده واز بعضی اوراق نیز همین طور استنباط شود دادگاه
نبایستی (به ملاحظه اینکه آمرین سمت قانونی نداشتهاند) بدون توجه به اجبار اداری متهم به اطاعت امر آنان مبادرت
به صدور حکم محکومیت کند.»
-2آمر باید در سلسله مراتب اداری قرار گرفته باشد. وجود رابطهی استخدامی و نیزمافوق و مادون بودن آمر و
ذمامور از جهت سلسله مراتب اداری باید محرز گردد. باید توجه داشت که حدود اعمال مادهی 56 محدود به
ماموران دولت است و افراد عادی را در بر نمیگیرد.
-3امر آمر باید در شکل مقرر قانونی صادر شده باشد. برای مثال دستور جلب متهم باید درورقهی جلبی که امضا و
مهرمقام قضایی و سایر شرایط لازم را دارد صادر شود. مطابق مادهی 54 قانون استخدامی کشوری اصلاحی
:1352 «مستخدم مکلف است در حدود قوانین و مقررات احکام و اوامر روسای مافوق خود را در امور اداری
اطاعت نماید. اگر مستخدم حکم یا امرمافوق خود را برخلاف قوانین و مقررات تشخیص دهد، مکلف است کتبا
مغایرت دستور را با قوانین ومقررات به مقام مافوق ااطلاع دهد، درصورتی که بعد از این اطلاع مقام مافوق کتبا
اجرای دستور خود را تایید کرد، مستخدم مکلف به اجرای دستور صادره خواهد بود.»
منابع:
مقاله امر آمر قانونی،میثم مرادیان
اردبیلی، محمدعلی؛ حقوق جزای عمومی، تهران، میزان، چاپ هشتم، ،1384 جلد اول،ص18
تکالیف اداری کارمندان : -3 اطاعت از اوامرمافوق ورعایت قوانین و مقررات ، شناسنامه قانون
مقاله مسوولیت مامور در اجرای امر آمر قانونی ، صفری کاکرودی عابدین